ПРОПОЗИЦІЇ ЩОДО ВДОСКОНАЛЕННЯ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ РИНКУ ЗЕРНА

Виконавець: Клименко В.Г., Президент Української Зернової Асоціації.

Співвиконавець: Артюшин О.В., Заступник генерального директора УЗА.

РЕЗЮМЕ.

Метою проведеної роботи було визначено розробку пропозицій щодо вдосконалення регулювання внутрішнього та зовнішнього ринків зерна для упередження застосування адміністративних втручань та підвищення ефективності функціонування зернового ринку.

Для виконання зазначеної мети були виконані наступні завдання:

• проаналізовано законодавчу та нормативно-правову базу державного регулювання ринку зерна в Україні (зокрема положення Конституції України, десяти законів України, дев'яти постанов Уряду тощо), визначено їх протиріччя та недоліки;
• проаналізовано механізми регулювання зернових ринків в окремих розвинутих країнах-експортерах зерна, проведена оцінка доцільності їх застосування в Україні;
• проаналізовано причини недостатньої ефективності діяльності державних агентів на ринку зерна, вироблено пропозиції щодо механізмів регулювання ринку, змін функцій державних агентів;
• проаналізовано методологію складання діючої статистичної звітності про балансові показники зернового ринку та внесено пропозиції по її удосконаленню, проаналізовано можливості вдосконалення контролю та прогнозування обсягів врожаю зерна;
• проаналізовано правові підстави та наслідки застосування експортних обмежень на зерновому ринку, вироблено пропозиції щодо альтернативних державних заходів;
• проаналізовано діяльність міжнародних організацій зернового напрямку та внесено пропозиції щодо посилення співпраці України з цими організаціями;
• обґрунтовано необхідність розробки та впровадження п'ятилітньої державної програми розвитку зернового ринку України.
• У рамках дослідження були систематизовані основні законодавчі та нормативно-правові акти, що стосуються питання регулювання ринку зерна, опрацьовані методологічні документи, консультативні публікації проектів технічної допомоги та інші документи.

На стан зернового ринку України останніми роками почали впливати два потужних фактора, дія яких особливо проявилась протягом останніх двох років:

1. розвиток у світі біопаливної промисловості, що викликало збільшення світового споживання зерна, скорочення перехідних залишків та відчутного зростання експортних цін на українське зерно;

2. розвиток експортної інфраструктури зернового ринку. Якщо 7 років тому Україна могла відвантажувати на експорт 6-7 млн. тонн зерна, то сьогодні завдяки потужним інвестиціям експортна інфраструктура дозволяє відправити на експорт понад 25 млн. тонн.

Крім того, з'являються два нових потужних фактора:

3. Прийнято закон, згідно якого після вступу України до СОТ припиняє діяти режим акумуляції сільськогосподарськими підприємствами податку на додану вартість, що призведе до втрат сільськогосподарських виробників орієнтовно у розмірі 4 млрд. гривень.

4. З 1 січня 2008 року скасовується мораторій на продаж земель сільсько+господарського призначення. Вплив останніх двох факторів практично не вивчено.

Державна політика на найближчі роки повинна виходити з того, що ці чотири фактори будуть діяти і суттєво впливатимуть на зерновий ринок. Крім того, ще треба мати на увазі, що населення Землі зростає і, за оцінками окремих експертів, за найближчі сто років збільшиться щонайменше до 9 млрд. чоловік.

Серед пропозицій щодо вдосконалення регулювання зернового ринку, які були виробленні за результатами проведеної роботи, можна зокрема відмітити наступне. Для розвитку зернового ринку України доцільно:

• Прийняти Закон України <Про продовольчу безпеку держави>, в якому визначити критерії оцінки продовольчої безпеки держави.
• Замінити цінову підтримку, передбачену Законом України <Про державну підтримку сільського господарства>, на формування державних продовольчих запасів, для чого процеси формування запасів та продажу зерна з державного продовольчого резерву здійснювати виключно за ринковими цінами.
• Законодавчо встановити терміни виділення коштів на формування державного продовольчого резерву, передбачити порядок додаткового фінансування формування державного продовольчого резерву в ситуаціях, коли для досягнення визначених цілей виділених коштів недостатньо.
• Рекомендувати Уряду України оприлюднювати перелік об'єктів державного цінового регулювання та рівні максимальних/мінімальних цін на зерно до весняної сівби.
• Вилучити із Закону "Про державну підтримку сільського господарства" положення про тимчасове адміністративне регулювання цін та пов'язаних з цим консультацій.
• Суттєво доопрацювати методологію визначення мінімальних та максимальних цін, передбачивши при визначенні мінімальних та максимальних цін врахування факторів світового зернового ринку.
• Відносно зерна, яке продається або купується на аграрній біржі, визначити, що місце поставки зерна визначається уповноваженим на це органом із визначенням органу, що визначає місце постачання; для упередження плутанини визначити, що поставки здійснюються відповідно не <чинної>, а останньої редакції правил "Інкотермс".
• Покласти повноваження щодо з'ясування змови між учасниками біржового ринку та пов'язаних з цим дій виключно на Антимонопольний комітет України;
• При необхідності, визначати об'єкти державного цінового регулювання не тільки за УКТ ЗЕД, але також згідно стандартів чи Державного класифікатора продукції та послуг;
• Внести зімни, згідно яких механізм бюджетних дотацій повинен спрацьовувати не після тимчасового адміністративного регулювання, а у випадках, коли з об'єктивних причин цінова ситуація на ринку не може бути врегульована шляхом інтервенцій;
• Розробити/впровадити адресні дотації на продовольчі товари (хліб) для незахищених верств населення. Наприклад, доповнити Закон України "Про державну підтримку сільського господарства" положенням про зобов'язання Кабінету Міністрів України в умовах, коли не досягається зниження закупівельних цін до рівня максимальної закупівельної ціни, невідкладно подати Верховній Раді України проект закону щодо надання тимчасової бюджетної допомоги незахищеним верствам населення, що є споживачами продуктів переробки зерна. Альтернативним варіантом є розроблення та впровадження національної програми підвищення якості (структури) харчування, закріпленої Законом, в якій передбачити гарантування населенню доступу до продуктів харчування в межах медично-обґрунтованих норм, незалежно від кон'юнктури товарних ринків.
• Функціонування Аграрного фонду в якості державного агенту на ринку зерна є доцільним, проте потребує вдосконалення. Важливим є забезпечення системної роботи Аграрного фонду в регіонах, де недостатньо представлені інші державні агенти (немає підприємств Держрезерву, ДАК <Хліб України>).
• З метою врегулювання правової колізії, розглянути питання про внесення до Закону "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" доповнення про не поширення вимог цього Закону на закупівлі об'єктів державного цінового регулювання Аграрним фондом з метою здійснення інтервенцій. Альтернативним варіантом (проте менш ефективним) є приведення Закону України "Про державну підтримку сільського господарства України" до вимог Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти".
• Привести положення Закону України "Про державну підтримку сільського господарства" до вимог ст. 116 Конституції України, узгодити з іншими законами України, обмежити повноваження Аграрного фонду щодо формування державного резерву, що суперечить Закону України "Про державний резерв".
• Врегулювати можливості та межи здійснення фінансово-господарської діяль+ності підпри+ємствами системи державного резерву. Підприємства, діяльність яких не пов'язана із прямим призначенням держав+ного матеріального резерву в розумінні Закону України "Про державний мате+ріальний резерв", можуть бути приватизовані або передані іншим державним установам.
• Вивести зі складу системи Держрезерву підприємства, що здійснюють переробку зерна, замість них включити до його складу (передати від ДАК <Хліб України>) хлібні бази, що забезпечуватимуть зберігання хлібопродуктів в обсягах необхідних державі на випадок критичних ситуацій.
• Привести положення Закону України "Про державний матеріальний резерв" у відповідність до Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти".
• Обсяги закупівлі зерна у державний резерв повинні обмежу+ватися ресурсами, необхідними для виконання стратегічних завдань.
• Державна акціонерна компанія "Хліб України" повинна діяти в межах законодавства про господарські товариства. Підприємства цієї компанії, діяльність яких не відповідає потенціалу, повинні бути приватизовані.
• Існують альтернативні шляхи реструктуризації ДАК <Хліб України>:
• 1. Якщо держава має бажання бути активним гравцем на ринку борошна та круп, господарська діяльність ДАК <Хліб України> може бути спрямована на посилення переробних можливостей компанії, зокрема за рахунок переведення до неї переробних підприємств системи державного резерву, це дозволить посилити конкуренцію на регіональних ринках борошна. Сама компанія може бути перейменована в ДАК <Борошно-Крупи України>.
• 2. Одним з альтернативних шляхів реорганізації ДАК <Хліб України> може бути приватизація підприємств компанії.
• Розглянути можливість утворення на базі ДАК <Хліб України> потужних державних аграрних холдингів, які забезпечуватимуть цикл виробництва та переробки зернової продукції, зокрема для її постачання для державних потреб.
• Розробити та впровадити загальнодержавну економічну програму розвитку зернового сектору та ринку зерна (на період з 2008 до 2012 року), якою передбачити нарощування виробництва зерна до 58 млн. тонн. Програма повинна бути затверджена у вигляді Закону України, необхідно забезпечити відповідне бюджетне фінансування. Лише такий підхід дозволить вирішити проблему рентабельності виробництва зерна, не дозволить загубити зовнішні ринки, забезпечить роботою всю інфраструктуру ринку зерна і гарантуватиме забезпечення зростаючих потреб внутрішніх споживачів.
• Розробити та впровадити програми підвищення конкурентоспроможності переробної промисловості України (хлібопекарської, м'ясомолочної, біопаливної тощо).
• Поступова лібералізація цін на хліб (із здійсненням адресних дотацій населенню) є необхідністю. Альтернативою можуть бути дотації виробникам борошна/хліба для збереження сталих цін на соціальні види хліба (3 сорти).
• Держава повинна створити потужний резерв зерна, зокрема продовольчої пшениці (в обсязі не менше 2 млн. тонн). Держава повинна формувати ресурси з першого дня постачання на ринок нового врожаю.
• Державні інтервенції повинні здійснюватися не зерном, а виключно борошном, яке можна виробляти на підприємствах системи державного резерву та ДАК <Хліб України>.
• Баланс ресурсів та використання зерна, що готується Держкомстатом, повинен готуватися не для календарного, а для маркетингового року, при підготовці балансів ринку зерна необхідно вираховувати не тільки зміни залишків, але й їх абсолютні величини. Розширити номенклатуру зернової продукції, для якої готується баланс ресурсів та використання зерна.
• Посилити контроль за достовірністю подання інформації органам державної статистики. Доцільним є запровадження альтернативних методів оцінки балансових показників: використання супутникових технологій, зокрема геоінформаціних систем, а також виїзних експертних оцінок (методологія таких виїзних оцінок, їх інтерпретація та використання потребують правового врегулювання).
• Запровадження обмеження експорту зерна може вважатися доцільним тільки у виключних критичних обставинах. Альтернативними заходами перерозподілу зерна на користь внутрішніх споживачів (в умовах, коли через брак фінансових ресурсів та застосовувані до них адміністративні обмеження вони не можуть конкурувати з експортерами) можуть бути:
• 1. Поширення на переробні підприємства компенсації відсоткових ставок при отриманні кредитів на закупівлю зерна для власних потреб.
• 2. Обмеження кола учасників торгів із продажу зерна державного резерву та/або державного продовольчого резерву переробними підприємствами, що купують зерно для власних виробничих потреб.
• 3. Розвиток форвардних закупівель переробними підприємствами (необхідно розробити механізми гарантування постачання зерна, що закуповується за форвардними угодами, можливо зокрема через розподіл ризиків із державою).
• В умовах перевищення внутрішнього споживання над обсягами експорту з метою стримування підвищення внутрішніх закупівельних цін доцільним є:
• 1. сприяти скороченню інфраструктурних витрат, пов'язаних із імпортом зерна,
• 2. скасувати імпорті мита на зерно,
• 3. опрацьовувати можливості застосування пільгового податкового режиму щодо операцій із імпорту зерна (розрахунок векселями тощо).
• В умовах існування експортного надлишку при невисоких світових цінах доцільним є здійснення заходів сприяння експорту зерна, зокрема зниження впливів торгівельних бар'єрів в країні, на кордоні та за кордоном. Доцільним може бути використання заходів підтримки доходів виробників, зокрема прямих платежів у доход виробників зерна.
• Необхідно розробити та впровадити стимули підвищення урожайності зерна. Заходам, спрямованим на розвиток технології виробництва зерна та інноваційну роботу повинна приділятися першочергова увага.
• Вдосконалити системи страхування виробників зерна, зокрема обов'язкового державного страхування зерновиробництва на випадок стихійного лиха чи інших виключних обставин.
• Україна повинна приймати активну участь у роботі міжнародних організацій, що виконують системоутворюючу функцію на ринку зерна (Міжнародна рада по зерновим, Організація з питань продовольства та сільського господарства ООН, Міжнародна асоціація торгівлі зерном і кормами). Для цього зокрема доцільно:
• - завершити процес приєднання України до Міжнародної угоди по зерну, а також забезпечити активну співпрацю з Міжнародною радою по зерновим;
• - ініціювати створення Національного Комітету ФАО України та відкриття представництва ФАО у місті Києві;
• - посилювати співпрацю державного сектору з міжнародними недержавними організаціями, зокрема Міжнародною асоціацією торгівлі зерном і кормами.